2019年首次修订减少事项20项进一步优化营商环境
市场准入负面清单再做减法
● 近日，国家发改委向社会公布《市场准入负面清单(2019年版)》，共计列入事项131项，相比去年减少事项20项，缩减比例为13%。同时，取消各地区自行编制发布的市场准入类负面清单23个，“全国一张清单”体系更加完善
● 今年清单又放开一批有含金量的审批，包括“消防技术服务机构资质审批”“职业技能考核鉴定机构设立审批”“养老机构设立许可”“社会福利机构设置许可”等。通过进一步放宽市场准入，打破准入门槛，将有效激发上述领域的市场活力
● 2019版负面清单完善了统一代码制度，与各地政务信息平台所使用代码、统一信用管理征信平台代码实现统一，为未来更好地开展“一单尽列、一网尽管”创造了条件
□ 本报记者 万静
近日，国家发改委向社会公布《市场准入负面清单(2019年版)》(以下简称2019版负面清单)，共计列入事项131项，相比去年减少事项20项，缩减比例为13%。同时，取消各地区自行编制发布的市场准入类负面清单23个，“全国一张清单”体系更加完善。
据了解，2019版负面清单是市场准入负面清单制度全面实施以来的首次年度修订。该制度以清单的方式，明确列出了在我国境内禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等。清单以外，各类市场主体皆可依法平等进入。该制度通过创新政府管理、治理机制，为我国整个经济运行、市场主体活力的滋生，提供了良好的制度支撑。
2016年起，我国在天津、上海、福建、广东四省市开展负面清单试点。2017年，试点范围扩大到15个省市。2018年12月，国家发改委、商务部正式印发《市场准入负面清单(2018年版)》(以下简称2018版负面清单)，标志着我国市场准入负面清单制度进入了全面实施的新阶段。
负面清单持续缩短
有效激发市场活力
“能短则短，持续推动缩短负面清单长度，这是2019版负面清单的一大特色。”国家发展改革委市场与价格研究所研究员郭丽岩说。
此前，2018版负面清单主体包括“禁止准入类”和“许可准入类”两大类，共计事项151项、具体管理措施581条，与此前的试点版负面清单相比，事项减少177项，具体管理措施减少288条。
2019版负面清单的修订依据定位准确、合法有效、统一规范、能短则短的原则，在进一步保障2018版负面清单稳定性和连续性的同时，根据实际情况进行增减。从修订结果来看，目前2019版负面清单有事项131项、管理措施568条，比原先缩减事项20项、管理措施13条。
哪些许可事项会被缩减或从负面清单中移除呢？首先是不合时宜的，其次是不符合定位的。
“不合时宜的”最典型的例子就是典当行业的许可制度。因其与当前经济社会发展出现了一些不相符合的地方，经协调相关部门，2019版负面清单已将这项许可移除。
与此同时，此次修订将大量社会规制、国家安全规制等其他目标的规制移出清单，精准了清单的适用范围，也确保了清单的稳定性与连续性。比如将“船舶安全检验证书核发”“打捞或者拆除沿海水域内沉船沉物审批”等不符合清单定位的措施移出。
此外，还对同一对象在不同投资经营环节，或相近对象在相同投资经营环节的措施进行优化合并，提升清单使用便捷性。
《法制日报》记者注意到，今年清单又放开一批有含金量的审批，包括“消防技术服务机构资质审批”“职业技能考核鉴定机构设立审批”“养老机构设立许可”“社会福利机构设置许可”等。通过进一步放宽市场准入，打破准入门槛，将有效激发上述领域的市场活力。
在放开市场准入门槛的行业中，养老机构设立许可的市场开放则最为引人注目。随着我国老龄化加剧，养老行业的市场发展前景可期，放开此类行业的市场准入门槛将极大促进我国养老业的健康发展。
其实，在此次国家层面对养老行业的市场开放之前，一些地方已经先行先试。
2019年2月，广东省广州市民政部门发布《广州市人民政府办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的通知》，明确取消养老机构设立许可，按规定实施备案管理，并着力放宽市场准入，精简审批手续，落实用地保障、税费减免，提升服务质量，通过全面放开市场、提升服务质量，加快发展养老服务业。
该通知指出，鼓励境外投资者在广州市设立民办营利性、非营利性养老机构。全面落实养老服务领域公平竞争审查制度，非本地投资者举办养老服务项目与当地投资者享受同等政策待遇，境外投资者设立的民办非营利性养老机构与境内投资者享受同等优惠政策，禁止对社会资本、非本地资本、境外资本单独设置附加条件和准入门槛。
2019年9月，河南省郑州市卫健委等5部门印发《关于加强医养结合机构审批登记备案工作的通知》，明确规定养老机构内设医疗部门取消审批，养老机构设立不再实施许可，新举办医养结合机构实行备案制度。
落实全国一张清单
积极实现全面覆盖
为什么要确立市场准入负面清单这项管理制度呢？据郭丽岩介绍，原来的市场治理方式可能更多的是一种正面清单、正向管理的方式。作为市场的投资者，想进入某一个领域，需要到相关主管部门查看他们相关的管理文书等，才能够决定如何通过这套程序。
当市场准入负面清单制度确立之后，投资者所需要做的就是看负面清单上是不是有该事项。如果已经列出，那么就不可以从事；如果没有列出，那就可以在清单未列出的领域和行业进行投资和进入，从事相关的生产经营活动。
此次修订坚持全面覆盖，具体来说，禁止准入类事项共5项，许可准入类事项共126项，涉及18个国民经济行业事项105项，《政府核准的投资项目目录》事项10项，《互联网市场准入禁止许可目录》事项7项，信用监管等其他事项4项。
2019版负面清单保留了哪些项目，或是增加了什么事项呢？
据了解，该负面清单及时纳入新设立的准入措施，增列部分符合清单定位的准入措施。根据2018版负面清单执行情况，结合有关部门和地方意见，将“生鲜乳运输、生鲜乳收购站许可”“废弃电器电子产品处理企业资格审批”等少量符合清单定位的准入措施列入，提升清单的完备性。
此外2019版负面清单还进一步丰富地方性准入措施。根据地方意见，经过合法性审查，将“保健用品批准证书发放(吉林)”“地方铁路运营许可证(含临时运营许可证)的核发(河北)”等地方依法设立的准入措施列入，更好兼顾地区差异性。
更重要的是，为全面落实“全国一张清单”管理要求，2019版负面清单将“地方国家重点生态功能区和农产品主产区产业准入负面清单(或禁止限制目录)”纳入，至此，已将产业结构、政府投资、互联网、主体功能区等全国性市场准入类管理措施全部纳入，“全国一张清单”体系更加完善。
针对“负面清单过多过乱”问题，取消各地区自行编制发布的市场准入类负面清单23个，有效杜绝“负面清单满天飞”情况，提升清单的严肃性、权威性、统一性。
郭丽岩介绍说：“随着负面清单动态修正机制逐步完善，可能会有更多的投资者和企业关注这张负面清单每年度的动态修正。哪些内容在清单当中被移除，哪些内容在清单当中被增列，未来可能有更多的投资者会作为支撑他们战略性投资的选择依据。”
中央民族大学法学院教授高秦伟认为，取消各地区自行编制负面清单、实现全国市场准入全覆盖措施，都有效杜绝了“单外有单”、单外仍有禁止和限制市场准入的现象。只有坚持“全国一张清单”，我国的负面清单制度才能真正发挥其作用。
清单事项统一编码
助力营商环境优化
据郭丽岩介绍，2019版负面清单另一大特色就是明文列出主管部门，完成清单事项统一编码，“一网通办、一目了然”。
国务院在2014年7月9日发布《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》，明确要建设统一开放、竞争有序、诚信守法、监管有力的现代市场体系，加快形成权责明确、公平公正、透明高效、法治保障的市场监管格局，要求改革市场准入制度，制定市场准入负面清单。
2018版负面清单在给市场投资主体带来狂欢的同时，也带来了困惑，那就是虽然审批事项明确清楚，可是找谁审批却弄不明白。特别是同一审批事项在不同地区、不同层级表述各异，令市场主体无所适从。
郭丽岩介绍，2019版负面清单完善了统一代码制度，与各地政务信息平台所使用代码、统一信用管理征信平台代码实现统一，为未来更好地开展“一单尽列、一网尽管”创造了条件。
“如果你是主要的市场投资主体，在这张清单出台之后，会发现自己身边的变化非常明显。政府相关的部门管理方式从原来的正向的、条块的、流程的，变成了更加扁平化的、更加公开透明的负面清单的操作模式，主要目的就是稳定微观主体预期，希望微观主体敢于投资、愿意投资。”郭丽岩说。
中国政法大学民商经济法学院助理教授任启明认为，市场准入应当在公平、透明、公开的基础上进一步放宽，转变政府职能。在市场准入环节，审批部门也应当明确、公开与透明。将主管部门列出，一方面有利于市场主体清晰地获知市场准入的政府服务部门，另一方面也有利于从整体上，宏观上把控我国市场准入的管理情况。
任启明认为，优化营商环境的前提就是市场准入机制的优化。2019版负面清单修订中移出、放开了部分管理措施，意味着相应市场准入环节的放开，正是从源头上改革市场准入的制度和机制因素，进一步优化营商环境。
高秦伟认为，市场准入负面清单不断做“减法”，无论是国企、民企还是混合所有制企业，无论是内资还是外资，无论是大企业还是中小企业，都一视同仁，享有同等的市场准入条件待遇，同时还进一步规范各级政府在市场准入环节的管理权限和措施，有利于打破各种形式的不合理限制和隐性壁垒，激发各类市场主体特别是非公有制经济的活力。
郭丽岩建议，未来应进一步破除市场准入环节的隐性壁垒。部分市场主体反映，有些事项已被市场准入负面清单移除，但在具体的准入过程当中，还是会碰到这样那样的壁垒。未来，应该有针对性的列出隐性壁垒清单，逐项去排查、去解决。
制图/高岳