借鉴经验提高滇中城市群质量

学习贯彻党的十九大精神 促进云南跨越式发展

借鉴国外较成功的城市群特点经验，紧扣滇中城市群实际，进一步完善滇中城市群建设

董棣 穆文春 刘诗祥 宣宜

党的十九大在对实施区域协调发展战略作出部署时，明确了要以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化。中央经济工作会议提出围绕推动高质量发展，要做好8项重点工作，其中，对于实施区域协调发展战略，同样要求提高城市群质量，推进大中小城市网络化建设，增强对农业转移人口的吸引力和承载力。省委十届四次全会也强调实现云南经济持续稳定健康高质量发展，要正确处理城乡和区域协调发展关系，大力实施乡村振兴战略和区域协调发展战略，促进区域互动、城乡一体发展。城市群发展改变了城市化进程中单个城市发展的作用模式， 将区域内经济社会发展，推向了发展要素集聚程度更高和规模更大的新高度。从国际上的城市发展情况看，城市群往往围绕核心城市而呈现区域性和集聚式的发展。为了促进全面贯彻落实党的十九大精神，特别是中央和省委在实施区域协调发展战略方面的决策部署，我们应该借鉴国外较成功的城市群特点经验，紧扣滇中城市群实际，进一步完善滇中城市群建设。

国外城市群发展特点和经验

国外城市群发展特点。一是高度集聚性。在较小的地域中, 密布着数十个大中小城市, 其中还集聚着一些著名的都市。如韩国首尔“首都圈”，在20世纪90年代中期，以占韩国国土11.8%的面积，汇集了47.2%的人口、56.2%的经济总量、91%的特大型企业总部、56.4%的制造业企业和65%的全国名牌大学数量。二是紧密性和关联度高。在城市群的各个城市之间，各产业与相关金融业、商业、旅游业、教育、科技、文化、交通通信等，均有紧密的关系，其高关联性已将城市群一体化。三是城市群地域范围较广阔。城市群的形成，既从区域内实现了城市化，又对区域外形成了联片成带的经济带动力。四是城市群形态具有多样性。城市群在以产业集聚、经济汇聚和人口集中基础上，体现着国家政治资源、行政资源和文化资源的高度集聚。五是城市群在世界范围内不断发展。城市群不仅在欧美日等发达国家发展，而且在新兴经济体国家、部分发展中国家也不断发展。如韩国的首尔城市群、埃及的尼罗河三角洲城市群、巴西的东南海岸城市群、印度的孟买城市群、印度尼西亚“雅加达-万隆-泗水”城市群、菲律宾的马尼拉城市群、尼日利亚的拉各斯城市群等。六是城市群地位及其影响不断扩大。不同城市群在国家经济、行政、文化生活和人口分布等方面产生着重要的影响作用。

国外城市群发展经验。国外城市群的发展经验，主要有“欧美模式”“东亚模式”“墨-印模式”等，目前形成的较为成功的城市群，主要有“纽约都市圈”“伦敦都市圈”“巴黎都市圈”“东京都市圈”等，其成功经验可归纳为：一是以工业化和城市化发展推进城市群发展。城市规模随工业化程度提高而不断扩大，城市化水平随产业聚集程度提高而不断提升，通过城市运行效率的驱动，使各城市间的合作关系不断紧密，再加上主导产业发展的引领、交通条件改善的支撑，促进城市间形成城市群。二是以人口聚合规律推进城市群发展。从小城镇—大城市—城市群—都市带的演变规律看，城市群的形成，先是历经人口向城市中心区聚合、扩大、转移等自然形成过程，然后政府再有意识地引导城市的发展，通过对城市之间构建快速交通干线，引导整个城市有序地展开产业协作，进而形成城市群。三是城市群发展不受行政区划限制。城市群规划往往都是在跳出行政区划制约下制定的，这是充分考虑到区域内各城市间存在诸多联系，将城市群作为区域发展的整体进行动态资源配置的结果。四是城市群之间的产业发展，前期多是从工业发展起始，后期则逐渐向第三产业发展。利用市场机制与政府发展意愿的结合，通过调整产业发展方向及其结构，引导城市群发展。五是为保持城市群的较高运行效率，需要借助市场机制作用，引导城市群内核心城市更多地聚集以金融等专项管理服务为主的第三产业，而将第二产业不断向周边城市转移。随着城市化水平的提高，各城市都重视传统特色产业保护和现有产业转型等关系的协调。此外，欧美发达国家还重视城市群功能作用的发挥，以此保障国家经济的均衡发展。

完善滇中城市群建设的建议

从国内城市群发展来看，过去主要集中在以珠三角城市群、长三角城市群、京津冀城市群等为代表的经济发达地区，现在则国家规划拓展为建设中的武汉城市群、长株潭城市群、江淮城市群、呼包鄂城市群、甘肃城市群、乌昌城市群、黔中城市群、银川城市群、拉萨城市群、太原城市群、石家庄城市群、滇中城市群、环鄱阳湖城市群、南宁城市群等19个城市群。在这19个城市群中，我省的滇中城市群的建设，存在着两个方面的问题。一方面是产业部署中的同质化问题。在滇中城市群各州市提出要重点发展的26个产业中，有18个相互雷同。这种产业同构和同质发展，不仅整体上难以聚集要素获取区域发展效益的最大化，而且可能在产能上出现区域过剩，在市场上出现同业竞争甚至恶性竞争。另一方面，是市场一体化要求与地区行政需求之间的矛盾问题，制约着滇中城市群内各州市之间做好合力协作发展。针对这两方面的问题，应该围绕贯彻落实区域协调发展战略，推动高质量发展，着力做好以下几个方面的工作，不断完善滇中城市群建设。

制定保障滇中城市群发展的地方性法规。制定滇中城市群发展条例，围绕区域内资源的最优配置与最大收益共享，明确昆明、玉溪、曲靖、楚雄、红河之间的产业协作发展要求，建立城市群层面的财政协调制度，将产业协作发展形成的税收收益统筹进行分配，以消除延续现行财政分配体制的影响。昆明、玉溪、曲靖、楚雄、红河之间提高区域协作发展强度，建立具有刚性约束的地区协作发展规则，设置相应的实施机构。

改革滇中城市群内各州市政绩考核方式。从省委、省政府对昆明、玉溪、曲靖、楚雄、红河等州市的政绩考核中，改革现行的州市分隔的政绩考核方式，围绕追求滇中城市群整体发展绩效的最大化，实行突出州市间在功能互补、分工协作、产业配套等方面作贡献的政绩考核方式。实施改革的前提，需要对5个州市在滇中城市群中的分工和作用，作出明确的任务要求，具体将按照适宜发展哪些产业、适宜承担哪些服务等，对各州市实施多元和有差异的政绩目标考核。

创新滇中城市群内的产业融合发展模式。针对《滇中城市群规划（2016—2049年）》，补充制定更具针对性的实施性方案，通过进一步完善产业布局，从源头上消除产业的同质化问题。围绕滇中城市群各州市的产业发展，创新产业融合模式，以融合发展消除区域发展存在的“内耗”。创新“滇中城市群发展基金”，开放式地汇聚国内外资金，运用市场机制更好地优化资源的配置。搭建滇中城市群与长三角城市群、粤港澳大湾区之间的产业合作平台，提升合作共赢的层次。在滇中城市群内部，从沟通5个州市现有通道网络、提高运输周转效率上，建设“小通道实现大融通”的新体系。

（作者单位：云南省社科院经济研究所）