财政治理：应对六大挑战 推进五化建设

财政是国家治理的基础和重要支柱，财税体制在国家治理中发挥着基础性、引领性、保障性作用。财政制度体现政府与市场、政府与社会、国家与个人、中央与地方的基本关系，涉及到经济、政治、文化、社会和生态文明建设各个方面，是国家治理体系的重要组成部分。财政治理体系和治理能力强弱影响着国家治理体系和治理能力现代化水平。党的十八大以来，我国财税改革和财政制度建设纵深推进、多点突破，现代财政制度主体框架基本建立，财政在国家治理中的基础和支柱作用愈加彰显。但随着我国社会主要矛盾发生变化，特别是党的十九届四中全会对国家治理体系和治理能力现代化提出战略安排，财政治理必须与时俱进实现现代化，积极应对风险挑战，加快建立与“中国之治”相适应的现代财政制度。

现代财政治理面临六大挑战

从财税体制改革和现代财政制度建设的进程来看，当前和今后一个时期，财政治理面临着政府隐性债务风险严峻、养老金缺口风险上升、过度福利化风险滋生，存在着法治预算约束力弱、财政大数据治理滞后、财政治理能力相对不足的短板，化解“三大风险”、补齐“三大短板”是现代财政治理需要跨越的关口。

政府隐性债务风险突出。一个时期以来，地方政府隐性债务快速增长、规模膨胀、底数不清、融资无序、监管乏力，成为我国经济社会发展的隐患。债务问题突出的风险表现为：一是规模快速膨胀造成局部地区偿债压力过大，财政运行呈现大的风险。二是流动性风险加快集聚，个别市县在以往举债过程中，对“借、用、还”没有进行统一规划，债务期限错配现象比较严重，导致大量债务集中在短期内还本付息，债务流动性风险突出。三是融资方式多、底数难摸清。当前地方政府融资平台债务是地方政府隐性债务的最大部分，其他形式的隐性债务方式多样。四是政府隐性债务风险与金融风险、企业风险相互叠加。

养老金缺口风险加大。从全国来看，2018年全国企业职工基本养老保险基金结余48034亿元，抚养比2.19，支撑能力18.3个月，能够保证按时足额发放。但从长远来看，养老金存在支付风险，全国社会保险基金收支差额持续上升，补贴依赖给财政带来压力。从区域来看，由于发展不平衡、老龄化程度加深影响不同等原因，省际之间抚养比差距不断扩大，有的省份养老金出现收不抵支，支付风险正在暴露。

“高福利陷阱”风险滋生。一些地方民生政策推行脱离实际，出现“高承诺”“高福利”“高债务”的倾向。比如，擅自出台民生政策，财力不支，政府拖欠工程款严重。随意扩大保障范围，有的地方擅自把特定对象扩大化。抬高民生保障标准，脱离实际的“高承诺”、无法持续的“高福利”、充满风险的“高负债”，势必导致“高福利陷阱”，这不仅造成财政收支失衡、难以为继，也会影响社会公平甚至社会稳定。

法治预算约束力弱。法治预算是财政治理的重要原则和制度保障。当前存在突出问题：一是预算编制不规范。一些地方收入预算编制不合理、准确性差，收入质量不高，有的搞“虚收空转”、征收过头税费、违规揽税。支出预算编制较粗、不够细化，预算年初到位率不高。

二是预算软约束问题突出。有的地方和部门预算约束意识不强，预算执行中追加调整频繁，随意性大，削弱预算的法定性和权威性。三是财政资金绩效较低。重投入轻管理、重支出轻绩效，一些部门、单位的资金使用效益低下。四是预算透明度不高。有的地方特别是市县预算资金分配方法和机制不透明，预决算公开不够及时，距离“阳光财政”建设差距较大。

财政大数据治理滞后。财政大数据系统不能反映出财政大数据变动下的社会经济运行态势和财政未来发展趋势，在治理应用上的短板突出：一是大数据思维不强。以数据获取、整理、分析、应用为核心的大数据理念缺失、思维不强，传统财政收支数字思维定势没有改变，不愿用、不会用。二是财政数据基础较为薄弱。不少地方财政数据底数不清、质量不高，财政预算编制、预算执行等各类系统相互割裂，不能互联互通，信息孤岛、数据烟囱现象严重。三是大数据治理机制缺失。数据大集中尚未实现，不少财政收支数据还需要手工汇总报表，与人行、税务、工商等部门数据共享度低，没有形成机制。

财政治理能力相对不足。主要表现：一是政治能力不够强。当前，财政系统年轻干部知识文化水平高、思维活跃、勇于创新，但缺乏严格的思想淬炼、政治历练、实践锻炼，斗争精神和斗争本领有待加强。二是驾驭风险能力不够强。底线思维能力和忧患意识不足，对潜在风险的科学预判和处置能力有待提高。三是专业素质专业能力不够强。不少财政干部的专业知识、专业能力、专业精神，不能适应现代化经济体系、现代财政制度加快建设的要求，有待加强。四是干部结构不合理。不少地方财政干部梯队建设和队伍结构不尽如人意，不少市县财政局长年龄老化，开拓创新的意识不足。

现代财政治理需要推进“五化”建设

我们要在党的全面领导下，总结经验、积极探索，深化财税体制改革，加快建立现代财政制度，健全中国特色现代财政管理体系，实现财政治理的法治化、规范化、数字化、专业化、国际化。

推进法治化，建立现代财政法律法规体系。法治化是现代财政治理的基本属性，牢固树立预算法治思维，强化依法理财，确保财政治理的权威性和稳定性。严格实施以《预算法》为核心的预算法律制度，加快出台并实施《预算法实施条例》；严格实施以《政府采购法》为主的政府采购法律制度，完善《政府采购法实施条例》；严格实施以《会计法》《注册会计师法》为主的财务会计法律制度，严格实施《总会计师条例》《企业会计准则》等财政财务制度；研究探索制定《财政法》、规范各级政府间财政关系及财政收支活动，健全并实施向人大报告国有资产管理制度；建立以《税收征管法》为基础的税收法律制度，落实税收法定原则，加快增值税、消费税、土地增值税等税收立法进程，积极推动将现行税收条例上升为相应法律，完善税收法律体系。

推进规范化，建设现代财政管理体系。规范化是现代财政治理的本质特征，强化预算执行约束，规范政府收支行为。一是建立标准科学、规范透明、约束有力的现代预算制度。其一是完善政府预算体系，政府收支全部纳入预算，明确一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算这四本预算的收支范围和功能定位。其二是建立透明预算制度，全面实施预算公开。其三是改进年度预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制，实施中期财政规划管理。其四是全面实施预算绩效管理，加快建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，做到“花钱必问效，无效必问责”。二是建立税种科学、结构优化、规范公平、有利于高质量发展的现代税收制度。完善消费税制度，调整征收范围，改革征收环节和收入分享办法，加快房地产税立法进程，健全并实施综合与分类相结合的个人所得税制，健全地方税体系。三是建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央与地方财政关系。优化政府间事权和财权划分，形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的财政体制，充分发挥中央与地方两个积极性。四是建立举债规范、限额管理、财力匹配的政府债务管理及风险预警机制。规范地方政府举债行为，稳妥处置隐性债务存量，坚决遏制隐性债务增量。各级政府对本级债务负责，实施债务终身问责、倒查责任的制度。五是建立与经济发展阶段相适应的民生政策保障整机制。树立正确的政绩观、民生发展观，坚持尽力而为、量力而行，既要持续不断提高保障和改善民生的水平，又要防范超越发展阶段擅自扩大政策范围、抬高保障标准的过度福利化倾向。

推进数字化，建设财政治理大数据平台。数字化是现代财政治理的技术支撑。要以数据互联互动和信息共享为基础，着力提升数据信息应用能力，实现财政数据资源利用最大化。树立财政大数据理念，深入推进财政大数据建设，加快财政业务系统一体化融合发展，建立财政数据信息综合应用机制，着力打造“数字财政”和“智慧财政”，为财政决策和有效运行提供坚实技术保障。

推进专业化，建立财政治理能力提升机制。专业化是现代财政治理的内在要求。围绕高素质、专业化目标，完善干部教育培训体系，加强高层次人才引进和培养，持续提升基层财政干部能力，着力打造理念先进、结构合理、梯队接续的现代财政干部队伍，为现代财政治理提供有力的组织保障和人才支撑。

推进国际化，提升国际财政治理话语权。国际化是现代财政治理的发展趋势。与推进人类命运共同体、全球治理体系变革和重塑相适应，与大国财政相匹配，主动参与全球公共产品和服务供给体系构建，应对全球公共风险。积极利用双边、多边等对话机制，主动参与国际财经治理，增强我国财经话语权。加强财政政策协调，统筹运用税收、关税、投资、汇率和国债等工具，有效应对贸易争端，维护我国合法权益和核心利益。

〔作者系中央党校（国家行政学院）中青一班学员〕