全国人大代表张灼华：修改《突发事件应对法》迫在眉睫

5月26日讯  昨日，在十三届全国人大三次会议期间，全国人大代表、湖南省政协副主席、农工党湖南省委主委、南华大学校长张灼华在会上呼吁，修改《突发事件应对法》，已迫在眉睫。

全国人大代表、湖南省政协副主席、农工党湖南省委主委、南华大学校长张灼华在会上发言

他表示，《突发事件应对法》已实施近十三年，作为规范我国应急管理领域的基本法，该法在众多的突发事件应对中发挥了显著作用。然而纵观我国整个突发事件的发展趋势，仍处于多发频发、体量居高不下的严峻态势，特别是在2020年初爆发的全国抗击新冠肺炎的形势下，该法律作为治理社会的方式、规范人的行为的功能并未得到充分发挥。这其中不仅与我国在应急管理领域形势的重大变化有关，也与其本身存在的不足密切相关，在此背景下，进一步修改完善《突发事件应对法》迫在眉睫。

张灼华代表认为，《突发事件应对法》的修改，应从以下四个方面入手：

（一）贯彻国家政策导向的需要 

当前国家对于应急管理相当重视，十九大报告中提出了树立安全发展理念，完善公共安全体系的要求。十九大报告从总体国家安全观、公共安全体系构建、加强“一带一路”建设风险管理三个方面对我国的应急管理工作提出了新要求，指明了新方向。《关于深化党和国家机构改革的决定》中从领导体制、权责关系等方面对建设我国应急体系提出了新的要求。党和国家在应急管理方面的政策对《突发事件应对法》的修改有着决定或导向作用。 

（二）落实中央机构改革的必要 

《突发事件应对法》规定，我国在当时形势下从立法层面设计的主要是实行单灾种应急管理体系，即不同的灾害有不同的应对机构。2018年 4 月，应急管理部成立，进行了机构整合、职责整合和功能整合，是对我国应急管理体系的重大改革。《深化党和国家机构改革方案》对应急管理部的主要职责做出了明确规定，但是该改革方案所规定的职责仅是工作职责而，属于工作上的管理规定，而非行政法意义上的职责。难以规范、引导和约束应急管理部的行为。《突发事件应对法》作为应急管理领域的基本法，并未对应急管理状态下的执法主体予以明确规定，基于行政主体“法无授权不可为”的要求，会大大限制行政主体在突发事件中的应急管理职能。因此，应当尽快修改《突发事件应对法》，将应急管理部的权力范围、行政程序、责任等法定化，使应急管理部门的权力来源合法化，做到依法行政。 

（三）维护国家法制统一的需要

2019 年 3 月 2 日，国务院公布了《国务院关于修改部分行政法规的决定》，对 49 部行政法规的部分条款予以修改，其中涉及多项应急管理相关内容，对《自然灾害救助条例》《社会救助暂行办法》进行修改。在下位法已修改的情形下，及时对作为应急管理领域基本法的《突发事件应对法》进行修改，保持法律体系的统一协调。在我国应急管理体制发生重大变化的情况下，为保持应急管理体系的统一协调，理应对《突发事件应对法》作出相应修改。 

（四）提升法律实施效果的要求 

《突发事件应对法》对于完善我国应急管理体系，规范应急行政行为具有重要意义。但其实际应对效果也饱受争议。 2009 年，国务院将《突发事件应对法》修订工作纳入立法工作计划，2010 年，第十一届全国人民代表大会第三次会议也有代表提交修订该法的议案。纵观整个突发事件的发展趋势，仍处于多发频发的状态，实践中的矛盾纠纷较多，行政管控过多而法律治理社会的功能并未得到发挥。这其中不仅与我国社会形势的重大变化有关，也与其本身存在的不足相关。因此，及时总结突发事件应对的经验教训对该法进行修改是极为必要的。 

张灼华代表认为，《突发事件应对法》中的问题，主要为：立法的先天不足 。对公民权利的保护不足，在突发事件的情形下，国家通过立法赋予政府行政应急权，而行政应急权的出现，必然导致私权利的克减。如何调和公权扩张与私权克减之间的矛盾是《突发事件应对法》需要考虑的核心问题之一。《突发事件应对法》赋予行政主体应急管理权的同时，也规定了对公民权利的保护，主要体现在以下几个方面：一是采取应对措施时应当选择对行政相对人利益损害最小、能够最大程度保护行政相对人利益的措施，该条被认为是比例原则在该法中的体现（第十一条）。二是为应对突发事件而征用公民财产，在被征用财产毁损灭失后公民的补偿权（第十二条）。三是为应对突发事件而影响到公民行政复议、行政诉讼、仲裁等权利时，依法适用有关中止的规定，（第十三条）。四是公民对突发事件有关信息的知情权（第十条）。 

总体来看，上述规定较为原则，不够细致完善。具体而言，一是未规定哪些权利在突发事件情形下不能克减。二是未明确公民及其他社会组织在参与突发事件应对时的法律身份和行为效力。在公民、法人或其他组织义务参与突发事件应对的过程中，甚至还要对某些损失自行担责，存在不合理之处。三是对公民权利的救济不充分。“无救济即无权利”，在应急处置中，政府采取的措施在程序上更加简化、手段上更加严厉，对公民权利的侵犯也更严重。但该法仅第十二条规定了公民对于政府在突发事件应对中毁损、灭失被征用财产具有补偿的权利，并不能充分弥补克减公民权利带来的损失。

对行政应急权的规制不足 ，《突发事件应对法》对行政应急权监督的规定主要体现在人大监督（第十六条）、自我监督（第十二条、第六十三条）、监察监督（第六十三条）三方面，同时也贯彻事前监督、事中监督、事后监督的方式，而实践中，人大监督形同虚设、自我监督和政府内部监督过于乏力，无法有效规制突发事件中行政主体的权力。 

突发事件确认制度缺失，《突发事件应对法》对突发事件确认规定过于粗糙，对突发事件的确认程序、时间都未作规定，仅规定了政府对突发事件及时公布和向本级人民代表大会常务委员会备案的义务。而在实践中也经常发生以突发事件之名来损害公民权益的行为。

张灼华代表认为，《突发事件应对法》与其他法律部分规定衔接不畅。在今年的新冠肺炎疫情防控中存在疫情信息发布主体不明确，发布程序不统一等制度不衔接的问题，发生该问题的原因之一就在于《突发事件应对法》与其他有关法律在某些重叠内容中存在衔接问题。例如，关于传染病暴发、流行时，有关疫情防控的信息公布，《传染病防治法》第三十八条与《突发事件应对法》第五十三条都有规定，前者规定的信息发布主体是卫生行政部门，而后者规定的则是负责领导或组织应急处置的政府。此外，在发布预警、作出有关命令决定、公布应急措施、宣布疫区等细节程序上，两部法律使用的概念、责任主体和程序都有所不同。因此，很必要在今后的修法过程中进行完善。

综上，张灼华代表提出以下五个方面的建议：

（一）明确法定应急管理机构的职权  

应急管理部门的权力来源合法化 

目前，应急管理部行使职权的法律依据是原先行使应急管理职权的机构所依据的法律规范，但由于应急管理部是对原应急管理机制的重大变革，现有的相关法律可能并不能全面规范应急管理部权力的行使。因此，应尽快修改《突发事件应对法》，将应急管理部的权力来源合法化。 

职权法定原则是行政主体行使职权的基本原则 

应急管理部依法行政的前提是其自身的职权法定，其作为此次机构改革中牵涉部门最多、利益最广，并且有武装力量并入的部门，必须将其权力来源、权限等法定化。要避免权力作用领域的“真空”。应急管理部权力来源的合法化首先应明确应急管理部行使权力的法律依据，其次，需要对应急管理部行使权力的具体范围、程序等予以细化，以体现职权法定原则。最后，可以整体性治理理念为指导，参照《关于机构改革方案的说明》对应急管理部工作职责的规定，通过行政法教义学原理来加以类型化，通过立法修改在《突发事件应对法》中明确规定。

（二）进一步保障公民的权利 

明确突发事件情形下公民不可克减之权利 

现代法治国家将紧急状态下公民权利克减的最低标准视为公民权利保障的底线，有关国际公约、紧急状态立法中大都有关于紧急状态下最低人权保障的规定，如《巴黎紧急状态中的人权最低限度标准规则》中列举了 16 种在紧急状态下也不能克减之权利，《公民权利与政治权利国际公约》规定了紧急状态下不能克减的权利。但突发事件与紧急状态有所不同，突发事件的危急程度低于紧急状态，相应地突发事件下对公民权利克减的程度小于紧急状态下对公民权利的限制。通常情况下，宪法中规定了本国公民所享有的基本权利，并且其权利范围通常要大于相关国际公约中所规定的范围。所以突发事件情形下公民权利克减的底限要结合该国的宪法规定和普遍人权来确定，但不得低于前述规定。

明确行政相对人在突发事件应对中的法律地位 

党的十九大报告中提出构建全民共建共治共享的社会治理格局，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的体制，公众参与社会治理的理念为党和政府所认同。我国公民、法人、社会组织等在应急处置中发挥的作用也是有目共睹。但《突发事件应对法》仅规定了公民、法人、社会组织等在参与应急救援过程中的义务，并未赋予其权利，这就出现在救援过程中义务参与救援的主体因实行救援活动而损害第三人权益时应当由谁承担法律责任的问题。该法对此未做规定，在实践中也发生过救援主体自己担责的情形。显然，这是不合理的。 

因此，参与突发事件应对的公民、法人及社会组织的法律定位极为重要。有学者提出借鉴国外相关规定，确立行政委托制度，将社会组织和公民在参与应急处置中的行为视为政府行为，因参与应急处置而造成的后果视为由政府承担。建议用行政委托制度来解决这一问题，一方面，行政委托制度符合当前我国全民共建共治共享的社会治理思路，另一方面，在突发事件应对中，需要大量的应急救援力量来迅速参与到应急处置中，社会组织和公众的参与可以弥补政府力量的不足。 

完善突发事件下公民权利的救济制度 

突发事件下对公民权益的限制不同于常态时期，对突发事件下公民权益遭受侵害时的救济制度也应与常态时期有所区别。在突发公共事件中对公民权利的保护因其机制的特殊性、保护制度构建的复杂性而使相关救济制度尚未合理形成。建议如因应对突发事件造成行政相对人权益损害的，可通过简化补偿程序、设立补偿基金、延长诉讼时效等方面进行保障行政相对人的合法权益。

（三）完善对行政应急权的监督 

细化行政应急权的适用条件 

《突发事件应对法》第十六条规定了县级以上政府在作出关于突发事件的决定命令时要向同级人大常委会备案。但从实践情况来看，人大在履行监督职能时存在被动、消极的情况，仅向本级人大常委会备案并未起到有效的监督作用，因此，完善、细化对政府作出突发事件决定命令的人大监督制度是至关重要的，能够从源头上规范行政应急权的行使。

建议将政府向本级人大常委会备案改为向请求本级人大常委会批准突发事件的决定命令。同时完善细化《突发事件应对法》中关于行使行政应急权的主体、职权范围等规定，做好对行政应急权的事前规范控制。 

加强行政应急权的程序控制 

《突发事件应对法》第十一条以比例原则的形式规定了行政主体在应急处置过程中采取措施的限度应当与突发事件的性质范围相适应。这一规定过于原则，可操作性不强，在突发事件情形下对政府行使行政应急权的监督力度过弱。

建议从以下几个方面来加强对行政应急权的事中控制：第一，明确规定突发事件情形下的行政应急程序。在突发事件情形下，行政主体可以不遵循正常状态下的行政程序，这是及时有效应对突发事件的要求。但是，行政主体行使行政应急权不能无所限制，应设定突发事件情形下的行政应急程序。一方面规范行政主体行使行政应急权，另一方面保护突发事件情形下公民权利不被随意侵犯。行政应急程序具体应包含：行使行政应急权的主体资格，行政应急权的适用范围、适用时间以及行政相对人的救济方式等。 第二，加强媒体对行政主体行使应急权的监督。突发事件应对工作作为一项政府重大行政决策事项，人民群众有知情权，而媒体对突发事件的客观真实报道一是保障了公民对重大突发事件的知情权，二是监督了政府行政应急权的行使。建议授权国家级的权威媒体对突发事件情形下政府作出的重大行政决策和应急处置措施进行全面的报导，发挥媒体的监督作用。 

完善行政应急权的事后控制 

《突发事件应对法》第六章“法律责任”部分规定了行政主体在应对突发事件不履行法定职责时由上级机关或是监察机关进行追责，但并未规定司法机关对政府行使行政应急权的控制。而司法机关对行政应急权进行事后控制，有利于规范行政主体的应急行为，防止行政应急权的滥用。有学者提出在非常状态结束后，应当从两个方面来审查行政应急权力的行使。一是政府向本级人大常委会作专项报告，由立法机关来审查其行为的合法性，二是对于因行政应急权行使不当而给公民、法人或其他组织造成人身损害或财产损失的，允许公民、法人或其他组织通过司法途径予以救济。

（四）优化应急预案 

明确应急预案的法律属性 

目前我国应急预案内容同质化现象严重，可操作性差的主要原因是《突发事件应对法》对应急预案的规定较为简单，与应急预案在突发事件应对中的重要性不符。《突发事件应对法》第十七条、第十八条对应急预案做了原则性规定，将应急预案的制定、修订程序交由国务院制定。国务院制定的《突发事件应急预案管理办法》从规划、编制、修订等方面对应急预案作了作了规定，体系上较为完整，但作为应急预案的专项管理办法，仍然存在原则性强、可行性低，概括性强、操作性弱等缺陷，再分析各级政府制定的应急预案存在同样的问题，造成各级应急预案“上下一般粗”，针对性不足。

建议将应急预案的制定作为独立的一章增加到《突发事件应对法》中，一是明确应急预案的法律属性，二是规定应急预案的调整范围，三是规范应急预案的制定程序，最大限度地平衡突发事件应对和人权保障之间的关系。应急预案是对应急法律的具体落实，集中表现为公权的扩张和私权的克减，因此，预案的实施必须具有合法性，即预案中的每项内容都必须有确切的法律依据。目前立法并未明确规定应急预案的性质，现行大部分应急预案在实施过程中存在侵犯公民权利之嫌。因此，在修法的过程中必须明确应急预案的法律性质、规定哪些属于应急预案调整的事项、完善应急预案制定和表决的程序机制，使应急预案既具备针对性和可实施性，又不会任意侵犯公民权利。

（五）完善突发事件的确认制度 

突发事件的依法确认是非常态下人权保障的重要屏障。2004年宪法修正案将戒严改为紧急状态，并对紧急状态的决定机关、宣布机关和相应的权限作了明确规定，这是我国非常态法治的重大进步。相比于紧急状态，突发事件的发生频率更高。但《突发事件应对法》对突发事件的确认程序却没作明确规定。该法第三章“监测与预警”部分，对突发事件发生前的信息收集与应急措施作了详细规定，但是对于突发事件的确认程序等并没有规定。该法第十条也仅规定了政府向公众告知突发事件的决定、命令等。因为突发事件确认程序的不完善，实践中发生了诸多以应对突发事件为名来侵害公民权益的行为。因此，完善《突发事件应对法》的确认程序、规范政府依法处置应急措施、保障公民权利，是法治国家和法治政府的应有之意。作为重大的应急决策权，突发事件的确认必须在对险情进行科学评估的基础上由法定主体通过法定程序行使。若无法律明确规定，政府很可能会滥用行政应急权，因此，必须以立法的形式明确突发事件的确认程序。 

突发事件确认主体 

根据《突发事件应对法》对解除突发事件警报主体的规定，从体系解释的角度出发，应保持突发事件确认与解除主体的一致性。因此，突发事件的确认主体也应为县级以上人民政府，这也符合国外在突发事件的确认上“控制式升级”的做法。

突发事件确认程序 

根据《突发事件应对法》的规定，县级以上政府作出应对突发事件的决定应向本级人大常委会备案，然而立法对备案时间、人大常委会的审查及反馈机制都未作明确规定。行政权具有天然的扩张性，如不规范人大的备案监督制，将难以对突发事件中政府的行政应急权形成有效约束。对此，建议采取分权合议模式，将突发事件确认的请求、批准、宣布等由不同的主体行使，对政府请求突事件确认的理由、人大常委会备案审查情况的反馈时间等作出详细规定。突发事件的确认本质上是一种应急决策权，对于突发事件的确认制度化、规范化、法制化既是对政府行政应急权的规制同时也是对公民权利的保障。当然，为了保证工作效率，立法应对审查及批准的时间进行明确限制。（人民日报社 姜志雄）